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“不觀望，不猶豫，不遲疑，吃透中央精神……”國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)改委，下同）新任掌門人徐紹史5月13日在系統(tǒng)內給發(fā)改委全員上了一堂“思想總動員”，言辭懇切。

此時，距國務院部署簡政放權的常務會議僅過了一周，距徐紹史由國土資源部部長履新發(fā)改委主任不足兩個月。這也意味著，這個被貼上“小國務院”“大總管”“第一大部”等標簽的強力機構開始了新一輪的改革。

發(fā)改委“權力太大”，“門難進、臉難看”。這是擺在徐紹史面前的兩大難題，外界也期待他能夠推動真正意義上的改革。

“簡政放權”來的正是時候。在2007年、2010年和2012年國務院的三份減政清單中，取消和下放的項目數量分別是157項、184項和288項，涉及發(fā)改委的僅是取消1項，下放2項。與前三次改革相比，這次的力度前所未有，發(fā)改委宣布14項對企業(yè)投資的核準權被取消，12項核準權被下放。

在中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員余暉看來，目前的這些改革并未觸及發(fā)改委根本。“被取消的項目含金量很小，基本沒有或沒有太多的尋租價值，真正的攻堅戰(zhàn)尚未開始?！?br>
自2003年改組至今，發(fā)改委經歷過多次權力改革和角色調整。無一例外的是，其身影無處不在的格局從未被撼動。“發(fā)改委減權是很難的，對于徐紹史而言，改革如何避免過去十年的舊路將是關鍵。”中央黨校一位不愿具名的教授對時代周報記者指出。

“發(fā)改委自己也很冤枉”

在新一屆國務院25個組成部門中，公安部有3位中央委員，其余大部分部委只有1位中央委員。但在發(fā)改委，中央委員有4位，分別是主任徐紹史、副主任解振華、劉鶴和吳新雄。

這樣的架構，適配于發(fā)改委在中國經濟生活中的地位。

發(fā)改委脫胎于1952年設立的“國家計劃委員會”，長期承擔綜合管理經濟的職能。

根據規(guī)定，發(fā)改委審批的項目和資金范圍涵蓋農林水利、能源、交通運輸、信息產業(yè)、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資等國家經濟的各個方面。

正是如此，作為“政府第一部委”，發(fā)改委也被稱為“小國務院”。

這也意味著凡是重大項目，幾乎都要找發(fā)改委審批。項目能不能上，都需發(fā)改委拍板。

時代周報記者了解到，2011年4月12日，發(fā)改委表示收緊大型煤化工項目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產業(yè)規(guī)劃出臺。同年，國家能源局回收風電行業(yè)的地方審批權。

“發(fā)改委擁有大范圍產業(yè)管制權限，這一職能被包含幾十個行業(yè)，數千種產品和技術工藝的產業(yè)政策目錄所描述。這種基于產業(yè)結構調整的權力上收，讓發(fā)改委（管轄權變得）‘又多又細’?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出。

發(fā)改委具體的監(jiān)管或審批權又有多少，難以統(tǒng)計。不過，有一份資料顯示，發(fā)改委從2012年4月19日至2013年3月21日不到一年時間里審批或核準了近1500個項目。

不過，在國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞看來，“說發(fā)改委喜歡攬權，其實發(fā)改委自己也很冤枉”。

張漢亞表示，發(fā)改委擁有很多上面“派下來”的權力，例如醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門管理不夠，使得國務院不得不將許多重要事務轉給發(fā)改委。

“在政府習慣于通過行政手段來對經濟進行干預活動中，發(fā)改委只是執(zhí)行機構。總理說要你管，你能不管嗎？”張漢亞告訴時代周報記者。

一邊把下面的權力 “收上來”，一邊承接大量國務院“派下來”的權力，發(fā)改委的權力清單被不斷擴充。這，還直接導致了一些改革的滯后。

2008年，國務院機構改革方案說明中明確要求，發(fā)改委將工業(yè)行業(yè)管理有關職責劃給新組建的工信部承擔。但是，直到現(xiàn)在，當年方案中規(guī)定應劃予工信部的固定資產投資管理職責仍在發(fā)改委手中。2012年，第一任工信部長李毅中離職時，仍為此事“念念不忘”。

“一反駁項目就沒有了”

“不改革發(fā)改委，大部制改革的意義就不大。在中國，從微觀的油價、電價、火車票價、電影票價和各種項目審批，到宏觀的5年規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和GDP數據等，都有發(fā)改委這只看得見的手?！豹毩⒔洕鷮W家、玫瑰石顧問公司董事謝國忠就曾告訴時代周報。

事實上，中央一直在謀求改革發(fā)改委。

1998年3月，在朱镕基總理任內，國家計劃委員會更名為“國家發(fā)展計劃委員會”，被要求“減少對微觀經濟活動的干預，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，減少繁多的行政審批手續(xù)”。

5年后的2003年，溫家寶總理將“國家發(fā)展計劃委員會”和“國務院經濟體制改革辦公室”合并改組為“國家發(fā)展和改革委員會”，由此產生了新的機構名詞“發(fā)改委”。此后十年，推進投融資體制改革，減少行政審批和微觀管理事務，更好地發(fā)揮市場機制對經濟活動的調節(jié)作用，被明確為對發(fā)改委的改革要求。

然而，很多改革最終沒有落到實處。相反，近幾年，發(fā)改委強化審批的現(xiàn)象實際上有“回潮”跡象。譬如，一位知情人士透露，在具體操作過程中，2004年起實施的備案制度最終成了變相審批。

“這些項目在得到地方政府批準后就算通過審查了，但現(xiàn)在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發(fā)改委備案，如果人家不給個函，回復說我同意了，這個項目就不能啟動?！辈粌H如此，在發(fā)改委某部門某司的一個處長面前，全國各地跑項目的專家甚至是副省長連一句話都不敢辯，“一反駁項目就沒有了”。

不僅其“臉難看”，發(fā)改委的門也特別難進。

2012年8月獲批的寶鋼湛江項目，從項目申請論證到批準正式開工耗時長達6年。

“2008年11月，當國務院作出‘4萬億擴大內需計劃’應對新的金融危機之時，發(fā)改委再次成為手持待批項目地方官員云集場所，其權力無論是對上還是對下，都得到進一步加強?！眹倚姓W院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家教授告訴時代周報記者。

“‘大部制’改革之后，發(fā)改委雖剝離了部分職能，仍然掌握著各行業(yè)規(guī)劃、產業(yè)政策制定、中央財政性建設資金審批權、改革試點審批權、一定規(guī)模以上投資項目審批權。”竹立家說。

如何界定發(fā)改委職責邊界，改革其審批權限，也被看做是新一屆政府職能轉變的風向標。

或許正是這個原因，發(fā)改委內部極其重視這次改革。在《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》的前3天，國家發(fā)改委召開了切實轉變職能、轉變作風“大調研、大討論、大轉變”學習推進活動動員部署電視電話會議。

作動員講話的徐紹史要求全員“認清大勢、主動作為”，“明確‘轉什么’和‘怎樣轉’的具體辦法和措施”。

“可以說過去10年來，發(fā)改委的調整均與宏觀調控一詞相關。但最終卻因為各種各樣的原因，都沒有從和根本上改變其過多的干涉微觀經濟活動的局面?！敝窳⒓艺f。在其看來，徐紹史要改變發(fā)改委長期以來位高權重的形象，需要一場更為深刻的變革。

“土地大管家”的新挑戰(zhàn)

“長期以來，發(fā)改委被賦予大范圍產業(yè)管制權限，數千種產品和技術工藝的產業(yè)政策目錄背后同樣是巨大的經濟利益，如何才能讓發(fā)改委革自己的命？”中央黨校一位不愿具名的教授告訴時代周報記者。

這正是徐紹史需要直面的核心難題。

從公開資料來看，徐紹史與發(fā)改委沒有太深的交集?，F(xiàn)年61歲的徐紹史是浙江寧波人，年輕時曾在吉林插隊當知青。1980年從長春地質學院畢業(yè)后，進入地質礦產部工作。1993年10月，徐紹史調入國務院辦公廳，并一直工作到2007年。14年間由秘書一局副局長、局長升任國務院副秘書長。2007年4月，徐紹史被任命為國土資源部部長、國家土地總督察。

分析人士指出，徐紹史轉任發(fā)改委主任，與其任國土資源部部長的政績“密不可分”。他當時實施地方政府主要負責人耕地保護“問責制”，對土地違法嚴重的地方政府一把手“面對面”問責。五年來，中國土地違法呈現(xiàn)逐步下降的態(tài)勢。

“這位昔日中國土地的‘大管家’執(zhí)掌發(fā)改委，同樣和新一屆政府推行‘新城鎮(zhèn)化’的戰(zhàn)略有關。讓一個熟悉內情的人制定中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃顯然是中央政府任命徐紹史為發(fā)改委主任的重要考慮?！毕愀邸洞蠊珗蟆吩@樣評價。

據媒體報道，徐紹史留給身邊人的印象是做事低調、務實、嚴謹，重視政策平衡，且在統(tǒng)籌中央與地方的關系方面能力較強。其任職國土部期間，一直在促進經濟發(fā)展與保護國土資源的“雙?！迸c“兩難”之間輾轉騰挪。

業(yè)界認為在改革駛入深水區(qū)的關鍵時刻掌舵發(fā)改委，更加考驗徐紹史的改革魄力與平衡藝術。

自2001年行政審批制度改革啟動以來，我國先后分7批取消和調整了2614項行政審批，占原有總數近七成。“但近七成的審批削減與社會實際存在較大差距。”上述中央黨校專家指出。這也就是說，剩下的30%審批改革工作將留給徐紹史來完成，這可能是難點更是焦點。

這位專家還指出，直到今天，政府本身對它的干預市場的范圍也沒有一個更好的界定，如此一來，作為國務院大管家的發(fā)改委很容易陷入“精簡-擴張”的老路之上。

“一旦放權的都是邊邊角角、細枝末節(jié)，最重要的審批權卻越抓越緊，那么發(fā)改委的改革只能以失敗告終?！敝袊鐣茖W院工業(yè)經濟研究所研究員余暉也明確指出，發(fā)改委需要自我革命。

即便是減權成功，如何杜絕產能過剩、地方之間的惡性競爭也是考驗?！爸袊囊恍┑胤秸?，一旦獲得了權力，很容易盲目上馬一些項目，這是有前車之鑒的。發(fā)改委放權之后如何處理同國務院其他部委以及各地地方政府的關系，如何協(xié)調、如何監(jiān)督都將面臨嚴峻考驗?！鄙鲜鲋醒朦h校專家指出。

除此之外，發(fā)改委當下的重要工作包括加快城鎮(zhèn)化建設，做好征地及住房制度改革，并推進收入分配制度改革、行政管理體制改革等多項“硬骨頭”。

發(fā)改委改革“加減法”

國家統(tǒng)計局4月15日的數據顯示，一季度GDP同比增長7.7%，比去年四季度的7.9%略有下降，未能打破中國GDP增速近一年的“7”字位徘徊。

徐紹史需要在改革和經濟穩(wěn)定之間尋找平衡點。

這在許多專家看來，是難點，但也不無實現(xiàn)的可能—審視發(fā)改委名稱中的“發(fā)展”與“改革”的關系，增加“改革”權重。

今年的3月24日，經濟學家許小年（微博）曾呼吁，“為保證市場經濟的自主發(fā)展，應當撤銷發(fā)改委”。其他一些專家的觀點則“溫和”不少。在他們看來，市場經濟發(fā)達國家的政府很多也有一個綜合規(guī)劃部委，問題不在于發(fā)改委存在與否。

“發(fā)改委最重要的一個作用是制定我們國家大的產業(yè)政策和發(fā)展的戰(zhàn)略。企業(yè)個體更多的是考慮自己企業(yè)利潤的最大化，股東利益的最大化，但是作為一個國家宏觀經濟的指揮塔，更重要的是凝練一個產業(yè)的方向，能夠把企業(yè)的一個群體互相磨合的力量達到極致，發(fā)揮財富創(chuàng)造的能力?！睆偷┐髮W經濟學院副院長孫立堅教授告訴時代周報記者。

孫立堅認為，從東亞的經驗中也可以看到產業(yè)政策的重要性，發(fā)改委在經濟改革開放過程當中并沒有完全放棄政府的職能。

剝離屬于市場的職能，下放審批權，專注宏觀、改革職能，是近來發(fā)改委改革的集中“呼聲”。

在國家行政學院公共管理教研部馬慶鈺教授看來，這需要發(fā)改委做一道“加減法題”。

馬慶鈺指出，發(fā)改委的職責覆蓋過多，因此在實際運作中存在的一個普遍問題就是容易與其他具體部門的職能重疊，有不當實權的控制。這需要發(fā)改委做“減法”。

與其他部門職責交叉的確是發(fā)改委一直存在的問題。譬如，二氧化碳排放的監(jiān)管權本應歸屬環(huán)境保護部，但目前仍主要由發(fā)改委行使。此外還有諸如對農村的財政補貼、國有企業(yè)的企業(yè)債發(fā)行、商品價格管理等。

“這些交叉職責應該劃出，下放給具體的職能部門?！瘪R慶鈺認為這是政府機構設置中可以改革的一個方向。

除此之外，馬慶鈺更強調在垂直方向上的改革，即盡快將一些權力下放給地方政府和社會。這當中最大的焦點無疑是發(fā)改委長期握有的投資及項目審批權?！鞍l(fā)改委需要稀釋自身的權力，不應過分集中，要向地方政府和企業(yè)讓渡空間，包括審批權、轉移支付的支配權等?！?br>
“減法”之外，馬慶鈺認為，發(fā)改委還應做兩道“加法題”。“發(fā)改委成立初衷就是為發(fā)展和改革服務，但事實上，它在經濟改革中的作為仍然很弱。目前的局面就是，發(fā)展在走計劃形式，改革卻在弱化?！?br>
馬慶鈺說，在假設不可單獨設立體改辦的前提下，發(fā)改委應強化自己在經濟改革中的作為。此外，其仍應突出其在宏觀經濟調控方面的職責，核心包括經濟發(fā)展規(guī)劃、經濟結構調整和優(yōu)化等，具體方面還包括經濟預測、預警等。

發(fā)改委內部人士透露，其改革初步方案的“三定”原則基本上就是按照這一方向進行。

這位內部人士介紹，按照“三定”方案，發(fā)改委要深化投資體制改革，進一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用；要大幅度提高國家核準項目的規(guī)模（限額）標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限。國家規(guī)劃內和年度計劃規(guī)模內的固定資產投資項目，除少數需報國務院審批、核準或由發(fā)改委審批、核準外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準，或由企業(yè)自主決策。

按照這一邏輯：改革的路徑就是兩方面的突破：第一，必須弱化其審批權，突出其在宏觀經濟調節(jié)上的職責，減少計劃經濟色彩；第二，針對改革設計這一職責，必須有所強化。

事實上，5月16日《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》同樣體現(xiàn)了這一原則。

本次調整涉及發(fā)改委的還有26項，均屬于投資審批類項目，包括取消“企業(yè)投資衛(wèi)星電視接收機及關鍵件項目核準”、“企業(yè)投資醫(yī)學城、大學城及其他園區(qū)性建設項目核準”等15項和下放“企業(yè)投資鉀礦肥、磷礦肥項目核準”、企業(yè)投資稀土深加工項目核準至省級投資主管部門等11項。

將屬于社會的歸還社會，將屬于地方的歸還給地方，這次簡政放權的意圖十分明顯。

“要把該放的堅決放下去、放到位，該管的切實管住管好”也作為了重要的原則被徐紹史重點提出。他還希望，地方發(fā)改委也立即行動起來，“上下聯(lián)動，相互配合，形成合力，支持和幫助國家發(fā)改委”，完成這次改革。